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办好审议意见 提高监督实效  

衡南县人大常委会主任  石康凤



    监督法颁布实施后,向“一府两院”提出审议意见,并要求其整改落实成为各级人大常委会开展监督工作的重要环节。审议意见办理效果一定程度上成为衡量人大监督效果的标尺。因此,如何规范审议意见办理,提高办理质效就成为各级人大常委会研究的重要课题。笔者结合自己多年的工作实践,就如何抓好审议意见办理,提高监督实效谈几点看法。


      一、为什么要办理好审议意见

   (一)审议意见具有法定性,办理好审议意见能够维护人大的法律地位。吴邦国委员长说,人大监督工作容易搞虚,不容易做实。从现状来看,这种现象确实存在,往往出现“会上热热闹闹,会后不闻不问,不了了之”的状况。监督法明确规定,人大常委会的审议意见交“一府两院”研究处理,就是力求解决人大监督工作虚而不实的问题。办理好审议意见是人大监督工作的关键环节,既关系到各项监督工作的实际效果,又关系到法律规定的人大监督权力能否行使到位,是否有强制力和约束力。

   (二)审议意见具有广泛性,办理好审议意见能够加强人大监督工作。审议意见这种监督措施伴随着监督法的出台而被广泛应用。无论是审议专项工作报告,还是代表视察、执法检查等监督活动,最后都要向“一府两院”提出审议意见。如我县人大常委会2009年度召开常委会会议6次,共出具审议意见书21件,内容几乎涵盖县人大常委会开展的各项监督工作。可以说,不办理好审议意见,人大监督就难以落到实处

   (三)审议意见具有针对性,办理好审议意见能够解决群众的实际困难。审议意见表面上看,是人大常委会组成人员就某项工作提出的意见,实际是人民群众的意见和建议。办理好了审议意见,能够推动“一府两院”改进工作,为人民群众解决实际问题。如去年,我县人大常委会在审议民政工作时提出的“提高五保户供养标准”,审议教育工作时提出的“解决偏远地区师资不足问题”等审议意见,都是人民群众所急、所需、所盼的。在县人民政府的高度重视和积极办理下,我县2009年度五保老人供养标准从每人800元提高到了1200元,招聘了70余名大中专毕业生到偏远地区任教。

    二、为什么审议意见难以落实

    审议意见在地方人大常委会的监督实践中发挥了重要作用,但诸如“文去文来”、“答复措施多,效果少”等问题依然存在。审议意见难以全部落实,究其原因,笔者认为主要有以下几个方面:

    ——思想认识不到位。首先是人大常委会自身认识不够。地方人大常委会审议相关议题一般都邀请政府主管领导、相关部门负责人到会列席,听取意见;遇有重大问题除作出决议决定外,就是以交办函的形式进行交办。多年来,由于易于操作,大家习惯于此,对新的监督方式就探索不够,审议意见没有纳入重要议事日程。其次是办理机关认识不到位。个别单位领导认为审议意见只是一种形式,阅后就束之高阁、置之不理,答复时以文答文,没有实质内容。有的则选择性地办理,符合部门利益的就办,不符合就不办;人大督得紧就办,不督就不办。

    ——审议意见本身有问题。一是缺乏约束力。现行法律法规对人大常委会决议决定的执行和人大代表议案、建议的办理都有明确规定,而监督法对审议意见办理的规定比较原则,只是要求“一府两院”“研究处理”,而不是象决议决定那样的“必须执行”。如果“一府两院”不落实怎么办,应承担什么法律后果,等等,都没有明确规定,以致审议意见没有刚性,没有约束力,对“一府两院”难以起到推动作用。二是有些审议意见质量不高。审议意见主要来自人大常委会执法检查报告、常委会组成人员发言,受人大常委会自身职能的制约,大部分都是诸如提高思想认识、加大宣传力度、改进工作措施、完善管理机制等原则性的意见和建议,办理机构如不认真对待,不落实整改也容易答复。有的即使提出一些具体意见,也多是“为相关部门鼓与呼,解决编制和经费”等具体问题,难以解决也就在情理之中。这就启示我们:审议意见问题必须找准,原因要分析透彻,建议要结合实际。

    ——处理程序不规范。由于监督法对审议意见的形成、交办、督办、反馈没有明确规定,各地人大常委会在操作上则各行其事。如在形成、督办上,有的是办公室负责起草,有的是相关工作机构负责起草;有的由常委会全体组成人员表决通过后交办,有的则由主任会议审议后交办;有的由办公室牵头进行督办,有的由相关工作机构牵头督办。在交办、反馈上,有的是向当地政府进行交办,由政府办公室统一进行反馈,有的是向当地政府相关部门进行交办,并由其直接向人大常委会答复。各个环节不规范,造成审议意见或形成不及时,或质量不够高,或督办力度不大,或答复不及时,或办理效果不够好等等问题。如我县人大常委会在2008年提出的13件审议意见书,由于没有制度规范办理,办理效果不够理想。

     三、怎么样办理好审议意见

   (一)提高质量,促进办理。一要提高组成人员的素质。审议前要组织组成人员学习相关法律法规和相关业务知识,确保他们发言时不说外行话。二要深入开展调研。多听、多看、多议;深入基层、深入群众、深入现场,实地察看;调查小组讨论要深入,形成一致意见后再上常委会会议。三要搞好审议发言。安排议程时要保证发言时间,让组成人员知无不言,言无不尽;组成人员发言要结合实际情况,敢于坚持原则,敢于讲真话,把人民群众的意见和要求反映到审议意见中去。四要认真撰写审议意见书。审议意见书是人大常委会集体意志的体现,也是“一府两院”具体落实的依据和凭证,因此,必须严肃认真,一丝不苟。字、词、句要直观、清楚、明了;内容要精简准确,不能过于冗长;观点要鲜明、真实、全面。

   (二)出台制度,规范办理。监督法首次明确了审议意见的法律地位,但审议意见如何操作还没有统一的模式,各地办理工作随意性较大。在审议意见办理方面的法律法规没有出台之前,各地人大常委会可以根据当地实际情况,先行出台相应的制度,规范审议意见办理。我县人大常委会的实践证明,有制度总比没制度好。2009年,我县出台了《衡南县人大常委会审议意见处理办法》,具体规定审议意见由各工作机构撰写初稿交办公室初审,提交主任会议审议后再由常委会主任签发;办公室和各工作机构共同负责跟踪督办、督促落实;审议意见统一向“一府两院”交办,由政府办公室和“两院”在规定期限内给予答复等程序。该《办法》出台后,我县审议意见办理工作基本做到了交办及时、督办到位、办理有力、反馈及时、群众满意。当然,我县的处理办法或许只是解决审议意见办理问题的模式之一,各地人大常委会可根据当地实际情况探索更新更好的办理途径,但笔者认为,任何好的方法只有形成制度,才能更具操作性,进而发挥更好的作用。

   (三)实行问责,强化办理。心理学告诉我们,表面意识一经强化就能成为稳定观念,进而内化为人们的自觉行动。对于审议意见办理工作而言,问责程序无疑就是“强化剂”,一旦注入就是“紧箍咒”。如我县的处理办法就规定,对在规定期限内不研究处理和如实报告落实情况的责任人,视情节轻重,或通报批评、责令作出检查,或依法提出质询、撤职案,对不是人代会选举产生和人大常委会任命的干部,则交由相关执纪执法部门追究其责任。办不好就要掉“帽子”,大大强化了办理机关主要负责人的人大意识、责任意识。当然,摘“帽子”不是唯一的问责机制,如浙江省玉环县人大常委会推出了“办理情况报告再次审议未通过,办理单位主要负责人要向人大常委会作出检查,并向社会公开”的制度,也取得了较好的效果。据报道,该县人大常委会2007年度的一份“关于打击六合彩赌博活动”的审议意见,办理情况报告在第一次审议未获通过后,承办部门因害怕“检查”和“公开”而加大了办理力度,成功地让地下“六合彩”在该行政区域内销声匿迹。总而言之,实行问责,是办理好审议意见的必要之义。