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强化人大监督 促进依法行政  

衡南县人大常委会副主任  刘菊英

 

    依法行政是指各级政府及其工作人员应当在法律和法规的规定范围内活动,不得超越法律或者法规的规定擅自行事。依法行政和公正司法是法治社会的重要标志。人大及其常委会作为国家权力机关,根据相关法律法规的规定,监督和促进政府依法行政是其当然职责。本文拟就地方人大及其常委会如何强化监督,促进政府依法行政谈些粗浅的看法。

    一、人大对依法行政实施监督的必要性

    在我国法律体系中,属行政执法范畴的八成以上,可见实施依法治国,必须抓好依法行政。就人大及其常委会而言,监督依法行政是法律监督与工作监督的结合体,理应重视和加强。

    防治“依权行政”,需要人大监督。权力一旦在手,自然不会闲着,它会不断扩张,以用足用活。我们不能否定行政机关将权力“用足用活”,但必须是“有限度的”,要防止超越行政“边界”。何谓“边界”?《行政许可法》作了明确规定,主要就是严格执行《行政许可法》,不要不用,也不要滥用、乱用行政权力。“权力没有制约、监督,必然导致腐败、滥用”。地方人大及其常委会加强对依法行政的监督,有利于促进行政机关在法律、制度、纪律允许范围内开展工作,从而解决类似某些地方出现的“逼农致富”、为执行某项政策让农民非法破产、为了建开发区强行征占耕地、为了城市美容强制居民拆迁房屋等“依权行政”的问题。

    规范执法行为,需要人大监督。行政机关及其工作人员的执法行为,是当前人民群众反映最强烈的问题之一,如粗暴执法、违法执法、执法不公甚至知法犯法等现象仍然较多。众所周知的“青蛙事件”,执法人员依法没收农民的青蛙后,却没有依法“放生”,而是违法“吃了”。当地人大常委会接到群众举报后,通过认真查实,责令相关机关处理了几个知法犯法、执法违法的工作人员。青蛙没有被白吃,政府形象也得到了一定程度的维护。由此可见,在部门利益、个人欲望日趋膨胀的今天,单单指望执法人员“良心发现”,自我改进执法行为是不可能的,必要的监督是不能少的。地方人大及其常委会仍然要在行政执法体制改革、完善行政执法程序、健全行政执法制度、落实行政执法责任等方面,加强对行政执法行为的监督。

    二、当前人大对依法行政监督中存在的问题

    从总体上来看,当前地方人大及其常委会对政府依法行政的监督表现出抽象性监督多,实质性监督少;弹性监督多,刚性监督少;一般性监督多,跟踪监督少;事后监督多,事前事中监督少等问题。

   (一)对人大监督的认识不高。首先,部分被监督对象认为人大的监督是“使绊”,是“挑刺”,过多的监督会捆住他们的手脚,认为过多的监督是人大没事找事。其次,就人大本身而言,少数同志也认为监督多了,容易得罪人,不利于处理好人大与被监督对象的关系,尤其是一些年纪较大的同志,认为到了这把年纪还要去得罪人,多一事不如少一事。

   (二)规避人大监督的现象普遍存在。许多被监督对象想方设法规避人大的监督。一是利用法律不完备“钻空子”。由于当前关于人大监督的法律原则性规定较多,细则较少,实际操作较难,很容易让被监督者钻空子,比如重大事项决定权问题,因法律对重大事项的范围没有明确界定,一些地方政府把本该由人大决定的事项不提交人大决定,直接付诸实施,从而规避人大的监督。二是“先斩后奏”规避监督。有些监督对象在涉及一些应经人大批准的事项时,往往事前、事中不报告,事后或出了问题再报告人大,使人大没有回旋的余地,不得已只有认同已发生的事实。比如财政预算,预算法规定很严,但往往是预算、执行两张皮,政府想调整就调整,到了年底,该安排的安排了,该花的花了,再向人大报告,人大批也不是,不批也不是。三是避重就轻规避监督。有些被监督者在向人大报告工作时,避重就轻,摆成绩长篇大论,讲问题一笔带过,使人大无法掌握真实情况,难以实施有效监督。

    (三)监督主体素质参差不齐。地方人大常委会组成人员和各级人大代表是执行监督权力的主体,其素质高低直接决定和影响实施监督的质量和效能。当前,各级人大代表普遍存在结构不合理或素质不高的问题,就县级而言,干部代表大都是“一府两院”的领导,自己监督自己,焉能有力?而广大农村代表大部分在基层,平时参与政务,了解事务的机会较少,加上部分农村代表文化程度不高,素质偏低,议政水平和实施监督的能力就更难到位。而常委会组成人员专业人士较少,容易造成外行监督内行和不会监督、不敢监督等现象。

   (四)刚性监督手段用得不多。从各地人大近几年的实践来看,探索和积累了较多行之有效的监督手段,但用得最多的是听取和审议工作报告、执法检查、视察、调查和提出批评、意见和建议等一些比较平和的手段,而像撤销职务,特定问题调查、罢免、质询等一些刚性监督手段则用得很少,使监督的实效性大打折扣。

    三、强化人大对依法行政监督的对策

    要解决好人大在依法行政监督工作中存在的问题,切实提高监督实效,笔者认为,必须要从以下几个方面努力。

   (一)深化对人大监督重要性的认识。要以《监督法》实施为契机,大力宣传人大监督的地位和作用,使全社会都认识到地方人大及其常委会的监督,从根本上说是为了维护宪法和法律的尊严,维护人民群众的根本利益,对“一府两院”依法行政、公正司法实施监督,是宪法和法律赋予的权力,是最高层次的监督,从而提高接受人大监督的自觉性。

   (二)铲除滋生规避监督的土壤。首先,要约束行政权力,打造“有限政府”、“法治政府”。按照社会主义市场经济发展的要求,通过立法等途径,进一步约束政府权力,力求变“全能政府”为“有限政府”,有效遏制行政权力的膨胀。要不断规范政府行为,破除政府官员“全能”意识,改变政府大包大揽状况,打造“法治政府”,从源头上根除规避监督的动力和成因。其次,要强化人大的选举权和任免权,增强行政机关工作人员的公仆意识。各级人大要在坚持党管干部原则的前提下,认真行使选举任免权,让广大代表和常委会组成人员自主行使职权,使选举和任免更能发扬民主,切实代表广大选民的意愿,要通过选举和任免权的行使,使政府工作人员能够认识到手中的权力是广大人民群众赋予的,自己是通过人大选举、任命产生的,从而自觉接受人大的监督。再次,要不断完善监督机制,减少制度上的漏洞,各级人大要根据监督法等有关法律法规,结合自身的实际,进一步探索和制定实施细则和有关制度,构筑起健全、严密的监督机制,把行政权力置于可靠、有效的监督之下。

   (三)提高常委会组成人员和人大代表素质。常委会组成人员和各级人大代表是实施监督的主体,其素质的高低直接关系到监督工作的实效。首先,要经常性地组织常委会组成人员和广大代表学习党的路线方针政策,特别与人大工作相关的法律和业务知识,提高他们的政策水平和业务能力。其次,要配齐配强常委会组成人员和人大机关工作人员,尤其是常委会各工作委员会,更是实施监督工作的生力军。从目前来看,县级人大各工作委员会一般只有1—2人,很难适应日益增大的监督工作量,要配备一些业务精通,年富力强,精力充沛的工作人员。再次,要努力提高代表素质,结合新形势新任务,继续搞好人大代表的培训工作,提高代表的履职能力,坚持和完善常委会组成人员联系代表,代表列席常委会会议制度,畅通代表的知情、知政渠道,认真总结代表履职的经验,加大宣传力度,为代表履职创造良好的环境。

   (四)强化监督手段,进一步提高监督的实效。首先,要继续使用好各地在实践中总结出来的各种有效的监督手段,听取和审议工作报告、执法检查、视察、调查等手段,将政府工作时时置于人大的监督之下;其次,要积极探索或创新监督机制和手段,不断为监督工作造血和充电;再次是要敢于或善于使用一些有力的监督手段,如:特定问题调查,质询、罢免、撤职等刚性较强的手段,提高监督工作的震慑力。