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发挥人大决定作用 促进科学民主决策  

                              发挥人大决定作用  促进科学民主决策

衡南县人大常委会主任   邱清燕

 

重大事项决定权是宪法法律赋予地方人大及其常委会讨论、决定本行政区域内重大事项的重要职权。从性质上来说,人大及其常委会的决定权就是国家决策权,在国家决策体系中是最具权威、最具法律效力的决策形式。党的十八届三中全会指出,“健全人大讨论、决定重大事项制度,各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”根据这一精神,进一步发挥人大决定作用,推进各项决策的制度化、科学化、民主化水平,已经成为各级人大及其常委会一个迫在眉睫的研究课题。下面,笔者结合衡南实践,就如何加强和改进人大决定工作谈几点粗浅看法。

一、必须清醒认识当前面临的困惑和问题

(一)政治体制束缚比较大。科学界定党委、人大、政府之间的职责权限,是现行政治体制的一个难题。按照宪法法律规定,党委的决策是幕后的,只有通过人大的法定程序,才能使党的主张变为国家意志和人民意愿,使党的号召变成对一切国家机关、社会团体及全体人民的强制和约束。然而,长期形成的“党委决策——政府执行——人大监督”的权力运行模式,让人大及其常委会的决定权形同虚设,集中表现在三个方面,即党委主张未经人大法定程序就由政府组织实施;党政联合决策把权力机关完全抛开;政府决策跳过权力机关,由党委讨论形成决定。由于这样的种种做法,导致很多地方的人大及其常委会一年甚至一届内都难以作出一个或几个决议决定。以衡南县为例,该县十五届人大常委会五年内仅作出决议决定20个,其中审查批准决算、调整预算7个,召开人民代表大会的决定6个,任命政府代理县长、法院代理院长2个,就某个方面工作作出的决议决定只有5个。显而易见,大部分决议决定都是按照党委意图和法定程序必须作出的,属于被动执行的,并非有具体指向和实质意义的重大事项。

(二)工作运行机制不健全。各级人大及其常委会为了规范重大事项决定权的行使,在上世纪末和本世纪初先后出台讨论决定重大事项的规定、办法。但是笔者查看衡南及其他地方的制度后,认为大部分都有三个硬伤,一是具体指向不明确。规定向人大报告的重大事项,内容比较原则、抽象、笼统,诸如本行政区域内涉及政治、经济、文化、社会领域的重大事项等模糊性语言较多,可操作性不强。二是决定程序不明确。到底是政府自觉自愿主动地向人大及其常委会报告重大事项,还是人大及常委会根据事项的重大程度发函要求政府报告,没有明确规定。加之没有明确审议表决、专家论证、代表听证等民主决策、监督方式,致使重大事项决定权的行使随意性较大,严肃严谨性不足。三是问责机制不明确。对于应提交人大及常委会审议决定的重大事项而未提交的怎么处置?对不按规定向人大及其常委会报告工作的政府及部门负责人如何问责?没有具体的措施和办法,致使重大事项决定的强制性和执行力不够。

(三)人大自身能力待加强。重大事项涉及方方面面,科学决定难度很大,要求人大及其常委会的组成人员和工作人员必须具备较高的文化素养和专业素质。然而,从县级人大常委会组成人员和工作人员配备情况来看,很难达到要求。一是人员编制偏少。以衡南县为例,人大常委会核定正科级机构8个,副科级机构3个;核定行政编制22个、事业编制1个。根据机构及编制要求,工作人员特别是专业人员很难引进,致使多个委室出现了“一人委室”现象,预算、规划审查等日常工作难以开展。二是专业人才偏少。县级人大常委会专职委员一般是各委室的主要负责人,而他们主要从基层乡镇或县直机关年龄偏大的党政正职转岗而来,工作经验固然丰富,但懂法律、精专业的人员较少。兼职委员的配备,县级人大常委会一般是10人左右,但除了必须安排的工会、共青团、妇联等人民团体负责人和纪委、组织、统战等党委部门负责人外,余下的职数少之又少,很难再从人大代表中选择精通法律和熟悉金融财会、城镇规划等专业性人才进入人大常委会组成人员队伍。

   二、必须认真遵循几项基本工作原则

(一)坚持党的领导原则坚持党的领导是人大工作必须遵循的根本原则,也是人大工作坚持正确政治方向的根本保证。重大事项决定权是党领导下的国家权力机关履行管理国家政治、经济、文化和社会事务的具体表现,坚持党的领导要义有三,一要自觉贯彻落实党的路线、方针、政策。人大及其常委会讨论决定重大事项的方向必须与党的路线、方针、政策保持一致,不能有悖改革发展稳定大局,不能有违经济建设中心。二要自觉贯彻落实党委人事安排意图。人事上的审议决定必须正确处理党管干部与人大依法任免干部的关系,通过法定程序让党委意图和人民意愿相统一。三要自觉贯彻落实重大事项报告制度。重大事项决定前必须以党组名义向党委报告,形成基本一致的意见,确保人大决定精神与党委思想相统一。

(二)坚持制度先行原则。党的十八大以来,党中央多次强调“要把权力关进制度的笼子”。重大事项决定权履行到位与否?关键在于制度是否完善、科学、可行。各级人大及其常委会必须要在修订完善制度上下功夫,一要科学界定重大事项的范畴。重大事项的划定要根据社会进步程度和人民关注焦点应势而变,如财政投资项目的报告,必须要有具体的额度下限;食品安全、环境保护等群众聚焦的问题必须纳入重大事项。二要规范重大事项报告程序。到底是政府主动报告,还是人大要求报告,必须要有明确的规定。今年以来,衡南县人大常委会探索实施重大事项报告函告机制,即政府应当向人大报告而没有报告的重大事项,由人大致函政府限期汇报。虽然没有根本改变被动应付的形势,但无疑是一种积极的尝试。三要建立严格问责机制。对于不按规定报告重大事项的政府及部门负责人,要视情节轻重,规定询问、质询、特定问题调查、撤职等追责方式。

(三)坚持民主集中原则。民主集中制是我们党的根本组织原则,也是人大及其常委会必须遵循的基本原则。各级人大及其常委会主要是通过会议形式议事决策,集体行使权力,集体讨论决定重大事项,这就要求一要讲民主。在深入基层调研、广泛听取意见的基础上,进一步完善组成人员审议表决机制,充分保障组成人员的自由发言权和意志表达权;进一步完善专家论证、人大代表和普通民众听证机制,不断增强重大事项决定的科学性、合理性和民主性。二要讲集中。严格按照“少数服从多数”的原则讨论决定重大事项,,形成一致意见后,就要变成人大及其常委会的统一行动,所有组成人员都要自觉服从服务于集体意志,努力成为各项决议决定的宣传者、落实者、监督者,大力促使人大决议决定在本行政区域内的贯彻落实。

(四)坚持公开透明原则。公开透明是民主决策的前提、基础。实施重大事项社会公示制度,是加强民主法治、促进公平正义的重要举措。人大及其常委会讨论决定的重大事项,往往涉及国民经济和社会发展的全局,涉及人民群众生产生活的重要方面,涉及社会各界关注的热点难点。所以必须在事前进行公示,广泛听取全体公民的意见建议;事后进行公告,宣传各项决议决定的精神,主动将决议决定的落实置于广大人民群众的监督之下。通过建立更加公开透明的决策机制,保证人大及其常委会的决议决定更加科学、更加民主、更加富有成效。

三、必须准确把握几个关键工作环节

(一)科学选题,突出重点。人大行使重大事项决定权,一定要突出重点、紧盯大事。一要围绕影响全局性的问题行使决定权。全局性的重大事项关系经济社会发展大局,关系人民群众切身利益,如国民经济和社会发展五年规划、城市发展总体规划等,都应成为人大行使重大事项决定权的重点。二要围绕经济建设中心行使决定权。经济建设是全党的工作重点,也是人大的中心工作。财政预算及执行、政府担保贷款、国家专项资金及重大财政投资项目等经济领域事项都应列入人大审议决定的主要议题。三要围绕群众关心的热点行使决定权。实现好、维护好、发展好最广大人民群众的根本利益,是人大工作的出发点和落脚点。群众关心的问题应成为人大关注的重点,如义务教育收费、农村合作医疗、减轻农民负担等都应列入人大常委会经常性审议议题。

(二)深入调研,广纳民言。调查研究是地方人大及其常委会的基本工作方法,是依法行使决定权的基础性工作。毛主席曾说:“没有调查就没有发言权。”只有深入实际、深入群众调查研究,大量占有第一手材料,才能做出顺应民心、合乎民意的决议决定。一要听取基层单位的意见。“上面千条线,下面一针穿。”基层工作者从事的都是综合性工作,其意见不会局限于某个单项工作,汲取他们的意见,将更有利于整体工作的推进。二要听取人大代表的意见。人大代表是各个阶层派驻国家权力机关的使者。其意见代表的是各个阶层利益,反映的是各个阶层心声,汲取他们的意见,能保证人大决议决定更具代表性。三要听取一线人士的意见。在基层一线工作的工人、农民、知识分子,对自己工作和生活中遇到的困难和问题最有发言权,其意见更具体、更切合实际,汲取他们的意见,能保证人大决议决定更具操作性。

(三)专家论证,公民旁听。人大及其常委会的决策涉及很多领域,需要多种学科知识。从目前地方各级人大常委会,特别是县级人大常委会人员配备情况来看,单靠自身力量很难担负起科学决策的重任。因此,有必要借助“外脑”——专家和民众的力量。一要建立健全专家咨询、代表听证、公民旁听制度,切实解决论证听证会组织主体不明确,参与论证专家、听证代表和旁听公民产生方式不科学,论证听证程序不透明等问题,有序扩大公民知情知政、参政议政的渠道。二要借鉴西方议会一些好的作法,如决策中的“辩论制度”。“真理越辩越明”,通过辩论,充分发挥人大代表和旁听公民的集体智慧,保证国家权力机关重大事项决定的科学民主。

   (四)加强督查,跟踪问效。地方各级人大及其常委会要采用工作监督、个案监督和群众监督等方式,大力促进人大决议决定的落实。一要通过听取汇报进行监督。听取专项工作报告时,要将落实人大决议决定列为重要内容之一,督促相关单位认真执行人大决议决定要求,并对执行过程中存在的问题及时提出意见和建议。二要通过专项工作进行监督。对重点项目建设、专项资金使用等专一性较强的重大事项,要采取工作评议、代表视察和询问质询等方式实施监督;对情况复杂、工作量大等周期性较强的重大事项,要坚持当年抓、本届管甚至跨届督的作法进行持续监督。三要通过社会舆论进行监督。要利用电视、网络、手机等先进新兴媒体,打通公众问政平台,将人大决策过程及决议决定执行情况全过程、全方位的公开于社会,接受人民群众的监督和评判。(此文获湖南省庆祝人民代表大会成立60周年理论研讨会论文评选二等奖)