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关于《衡南县规范性文件备案审查办法》若干问题的说明  

 

    一、关于规范性文件的涵义

    省《审查条例》和县《审查办法》所称的规范性文件,是指规范性文件制定机关公开发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力和反复适用性的决议、决定、命令、公告、通告、意见、办法、规定、纪要等文件。
规范性文件具有下述特征:

    1、普遍适用性。规范性文件不是针对特定人和特定事做出的决定或者规定,而是具有普遍约束力。

    2、反复适用性。规范性文件自施行之日起至被修改、废止之日止,均具有反复、多次适用的特征。

    3、外部性。规范性文件涉及的是本行政区域内公民、法人或者其他组织的权利义务关系。

    4、公开性。规范性文件必须是已向社会公开发布的,并实行统一登记、统一编号、统一公布。

    二、关于应当报送备案审查的规范性文件的范围

    一是县人民政府向社会公开发布的决定、命令以及其他涉及公民、法人和其他组织权利义务,具有普遍约束力的文件。

    二是县人民政府办公室向社会公开发布的涉及公民、法人和其他组织权利义务,并具有普遍约束力的文件。这类规范性文件涉及到公民、法人和其他组织的权利义务,具有普遍约束力,并经人民政府同意,体现的是政府的意志,所以,应将其纳入报备范围。

    三是乡(镇)人民代表大会作出的决议、决定。

    这里需要说明一下政府部门制定的规范性文件应否纳入报备范围的问题。按照监督法、地方组织法等法律规定,人大常委会监督的对象是人民政府而不是政府部门,因此省《审查条例》和县《审查办法》都没有将政府部门的规范性文件纳入报备范围。

    在实践操作中,哪些规范性文件需要报送,哪些不需要报送,关键是要把握好规范性文件的基本特征。规范性文件特征有四点,但重要的有两点:一是普遍适用性,它是不针对特定人和特定事做决定或者规定,具有普遍约束力。二是外部性,它涉及的是公民、法人和其他组织的权利义务关系。比如县政府的人事任免的决定就不属于报备范围,因为它既不具有普遍适用性,也不涉及公民、法人和其他组织的权利义务关系。

    三、关于审查标准。

    根据省《审查条例》,县《审查办法》第八条规定:“县人大常委会对规范性文件是否存在下列情形进行审查:(一)超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务;(二)同法律、行政法规、地方性法规和规章以及上级和本级人大及其常委会作出的决议、决定相抵触;(三)规范性文件之间对同一事项规定不一致;(四)存在其他不适当的情形,应当予以撤销的。”这一条内容实际就是《监督法》第三十条和省《审查条例》的规定。这个规定是比较概括和原则的,它既包含了合法性的内容,也包含了适当性的内容。对规范性文件进行审查的标准主要有三项:

    标准之一:超越法定权限,限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利,或者增加公民、法人和其他组织的义务的。

    超越权限作出规定即属违法。按照我国的立法体制和行政管理体制,凡属于上级机关行使的权力,不经授权,下级机关不得行使。凡属于权力机关行使的权利,未经授权,行政机关不得行使。而且,有些法定权力,行使机关不得向其他机关授权。超越权限的规范性文件应予撤销,是理所当然的。

    按照法律规定,规章、规范性文件在行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项的设定方面是被限制、被禁止的。规章设定行政处罚只限于警告和一定数额的罚款。只有省人民政府的规章在尚未制定法律、行政法规和地方性法规时,因行政管理的需要,确需立即实施行政许可的,才可以设定临时性的行政许可。这种临时性的许可有效期为一年,如果需要继续执行,应当上升为地方性法规。不但如此,这种许可还不得是应当由国家统一确定的公民、法人或者其他组织资格、资质的行政许可,不得是关于企业或者其他组织设立的登记及其前置性行政许可,不得限制其他地区的个人或者企业到本地区从事生产经营和提供服务,不得限制其他地区的产品进入本地区市场。规章以下的其他规范性文件,则完全没有创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等事项的权力。要注意区分设定权和规定权的两个概念。设定就是创设,是以前没有这方面权利义务规范的情况下率先创造新的权利义务规范;规定只是具体化,是将已有的权利义务规范予以细化。规范性文件不能创造性地规定有关事项,但并可以作出具体化的规定。

    权利与义务是构成法律关系的基本要素之一。法律作为调整社会关系的行为准则,对公民、法人和其他组织的权利义务予以设定,并以国家强制力保障权利的实现和义务的履行。宪法对公民的基本权利和义务作了规定,各项基本法律和单行法律则在不同的领域具体规定了公民、法人和其他组织的权利和义务。国家制度和社会制度从法律上和事实上保证公民、法人和其他组织享有广泛的、真实的自由和权利。监督法从这条宪法原则出来,把维护公民、法人和其他组织的合法权益,作为规范性文件监督的重点,突出地强调了两个方面:

    一是不得限制公民、法人和其他组织的合法权益。所谓合法权益,就是法律、法规规定的权利和利益,内容非常广泛,如政治权利、人身权利、劳动权利、受教育权利以及其他社会权利。对这些权利,没有法律依据,不经法定程序,任何机关、团体、组织或者人员,都不能加以限制或剥夺。

    二是不得增加公民、法人和其他组织的义务。无论地方权力机关,还是地方行政机关,都不得违反宪法、法律和法规的规定,任意给公民、法人和其他组织设定义务,随意增加群众负担。如一些基层政府和部门曾发生的乱收费、乱摊派等现象,就是突出表现。

    标准之二:违反法律、法规规定的。

    地方人大及其常委会作出的决议、决定,地方政府发布的决定、命令,都属于贯彻实施法律的抽象行为。这些规范性文件,虽不属法律体系的组成部分,但对保证法律、法律的实施,关系重大,其制定应当以法律、法规为依据,可以根据当地情况,把法律、法规的规定加以具体化,便不得违反法律、法规。违反法律、法规规定的情形主要有违反法律、法规的立法宗旨,违反法律、法规的具体规定,违法设定行政许可,违法设定行政处罚等等。

    标准之三:有其他不适当的情形,应当予以撤销的。

    省《审查条例》和县《审查办法》除强调规定对越权和违法行为予以审查、撤销外,还规定“有其他不适合的情形,应当予以撤销的”的审查标准。按照这一规定,不是所有不适当的都要予以撤销,而是不适当达到一定程度、应当予以撤销的,才给予撤销。所谓“不适当”,除越权和违法外,一般是指明显不适当、不合理、不公平。就是说,这些规范性文不一定越权和违法,但从一般常理看,或脱离实际,或显失公平,有损人民的利益和国家机关的宗旨。

    四、关于审查程序的启动

    根据省《审查条例》和县《审查办法》,启动审查程序有三种情形:一是制定机关依法报送规范性文件后,人大常委会依职权启动审查程序;二是县人民政府、县人民法院和县人民检察院向人大常委会书面提出审查要求后,人大常委会启动审查程序;三是除“一府两院”以外的其他国家机关、社会团体、企事业单位和公民向人大常委会书面提出审查建议后,经规范性文件备案审查室初审后认为有必要时,启动审查程序。

    五、关于审查和撤销的程序

    依照省《审查条例》,县《审查办法》规定,有关国家机关、社会团体、企业事业组织和公民认为备案的规范性文件有不适当情形的,可以向接受备案的县人大常委会提出审查要求或审查建议,县人大常委会有关工作委员会对规范性文件进行审查后,认为该文件确实存在不适当的情形,或者县人大常委会有关工作委员会对报送的规范性文件经审查发现存在不适当的情形的,应当提出意见,报主任会议研究后,由县人大常委会办公室书面建议制定机关修改或者废止。制定机关如果拒不进行修改或者废止的,县人大常委会有关工作委员会可以提出撤销该规范性文件的建议,由主任会议决定是否向常委会提出撤销该规范性文件的议案。

    六、关于规范性文件制定机关的职责

    人大常委会要有效开展规范性文件备案审查工作,离不开规范性文件制定机关的配合和支持。根据省《审查条例》,县《审查办法》对规范性文件制定机关提出了三项具体要求:一是要求按时报备。县《审查办法》规定,规范性文件应当自公布之日起三十日内报送备案(县政府及县政府办公室制定的规范性文件由县政府法制办负责报送,乡、镇人民代表大会作出的决议、决定由各乡镇人大主席团负责报送);报送备案应当提交备案报告、公告、通告或者政府令、规范性文件正式文本和说明等有关文件。二是要求及时沟通。县《审查办法》规定,县人大常委会相关工作委员会对规范性文件进行审查、研究时,可以要求制定机关说明有关情况或者补充相关材料。三是要求及时研究处理书面审查意见。县《审查办法》规定,对县人大常委会相关工作委员会提出的修改或者废止意见,制定机关应当自收到书面审查意见之日起两个月内研究是否修改或者废止,形成书面报告报送审查机构,并向社会公布。

    七、关于备案审查工作启动时间。

    省《审查条例》规定,全省县级以上人大常委会进行规范性文件备案审查从今年3月1日起施行。但是,为了配合实施《湖南省行政程序规定》,也为了给县人民政府必要的时间清理2008年9月30日之前制定的规范性文件,县人大常委会主任会议决定,县《审查办法》从今年10月1日起施行。县人民政府、县人民政府办公室应将10月1日后制定并公布的规范性文件、乡、镇人大应将10月1日后作出的决议、决定在今天会议后尽快报送县人大常委会备案审查。